編者按：2017年是PPP模式落地的關(guān)鍵之年。今年，《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》、《基礎設施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》和《關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導意見》等文件相繼發(fā)布，國家開始通過各種形式對政府和社會資本合作進行頂層設計、規(guī)范管理，PPP模式迎來了快速發(fā)展的重要契機。在這種形勢下，建筑業(yè)企業(yè)應當盡快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快融入PPP模式步伐，才能在新一輪改革中取得新的發(fā)展。
值得肯定 有待完善——對于《條例》的幾點認識
王守清 清華大學建設管理系教授、博導；PPP研究中心首席專家
國務院法制辦日前發(fā)布了《基礎設施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），這是PPP領(lǐng)域的一個重大進展。
總體而言，我覺得《條例》有以下幾個亮點：
第一，《條例》與我國之前的相關(guān)法規(guī)政策有較好的連貫性，總體上沿用了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》（征求意見稿）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件的框架，考慮到了我國過去二三十年特別是過去3年相關(guān)實踐所形成的慣例和經(jīng)驗教訓，整體上有較好的連貫性。
第二，《條例》巧妙地處理了一直備受關(guān)注的PPP協(xié)議性質(zhì)問題。基于解決現(xiàn)實問題的角度、根據(jù)具體爭議的性質(zhì)，分別遵循行政或民事途徑去解決PPP中的爭議。這是在目前已公布的行政訴訟法框架下，比較務實的爭議解決方法。
第三，《條例》強調(diào)了政府信用保障問題。我覺得，國家近年來希望民營企業(yè)能夠積極地參與到PPP模式中，然而遺憾的是，絕大多數(shù)民營企業(yè)對PPP似乎并不十分感興趣。其實，業(yè)界特別是學術(shù)界在3年前就提出，如果不解決地方政府信用特別是換屆后可能出現(xiàn)的違約問題，力推PPP模式就一定會出現(xiàn)“國進民退”的現(xiàn)象。民企不積極參與PPP模式，除了民企自身的問題和融資難問題外，最核心的問題在于政府是否能夠履約。《條例》在這方面有一定的突破，文件中多處提及政府的履約內(nèi)容和保障。例如，第二十條提到了“合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機構(gòu)或者職能調(diào)整以及負責人變更的影響”。
除此之外，《條例》在有些方面還可以再加強或改進，主要包括以下幾點：
第一，總體上看，《條例》幾乎沒有涉及或更為明確近3年來實踐中出現(xiàn)的問題，如土地、產(chǎn)權(quán)、稅收和會計特別是發(fā)改委和財政部等部委之間的流程與協(xié)調(diào)等。近年來，這些問題已大量暴露，亟待明確，如果《條例》不涉及這些問題的解決，日后PPP實踐依然困難重重。
第二，《條例》幾乎沒有涉及國際PPP實踐中的慣例融資做法，即項目融資，也沒有涉及其它融資相關(guān)問題，如金融機構(gòu)的股權(quán)投資、直接介入權(quán)、二次融資等。這對PPP項目的融資和運營期的風險分擔是不利的，很難倒逼金融體系改革、加強能力建設和培養(yǎng)國際競爭力。
第三，《條例》沒有體現(xiàn)鼓勵PPP項目全過程集成的問題。現(xiàn)在大多數(shù)PPP投資者幾乎都是短期思維，“重建設、輕運營”。很多地方政府沿用過去政府投資項目的管理思維和方法，沒有鼓勵發(fā)揮企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性。政府應重點關(guān)注價格和監(jiān)管產(chǎn)出，即主要關(guān)注結(jié)果而非過程。
第四，《條例》雖然也提及動態(tài)調(diào)節(jié)（含調(diào)價）機制，但強調(diào)得不夠或太簡單，無法有效落實。PPP項目所提供的公共產(chǎn)品的定價調(diào)價權(quán)屬于政府，合同期長，政府和投資者無法準確預測未來幾十年的成本、價格和社會發(fā)展形勢。因此，設計更合理的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，能夠有效避免雙方因無法準確預測所導致的政府定價干預及公眾不滿等問題。此外，調(diào)節(jié)機制中還應強調(diào)投資者的回報跟績效關(guān)聯(lián)，堅持可用性支付原則，再加上按績效付費，這才是解決“重建設，輕運營”等短期目的的有效做法。
第五，《條例》回避了各方一直詬病的不同部門之間的交叉管理與協(xié)調(diào)問題。例如，在監(jiān)管方面，除PPP實施機構(gòu)的監(jiān)管和政府各相關(guān)職能部門的監(jiān)管外，還應考慮第三方監(jiān)管特別是公眾參與監(jiān)管。對于公共產(chǎn)品和服務，公眾應該發(fā)揮更大的作用，嚴禁某些企業(yè)超低價中標的投機行為。另外，《條例》中對合同公開相關(guān)條款的規(guī)定有待進一步明晰或深化，以利于公眾參與監(jiān)管。
第六，《條例》雖然提及要評估采用PPP的“必要性、合理性”，但回避或不夠強調(diào)“物有所值”理念。項目的交付模式各有優(yōu)缺點，在特定階段、特定地方有各自的適用范圍，“物有所值”理念的存在，簡單地說，就是要求政府比較公共項目各種交付模式的優(yōu)缺點，然后采取最合適的模式。如果沒有“物有所值”理念，一刀切都采用PPP模式，只重視PPP的融資功能而不考慮管理機制創(chuàng)新和提高效率，是不合適的。
不得不做的PPP：建筑業(yè)企業(yè)從施工到運營轉(zhuǎn)型的陣痛
李 川 中鐵（上海）投資有限公司副總經(jīng)理
2017年5月底，財政部會同國家五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》，未及兩月，國務院法制辦《基礎設施和公共服務領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》又接踵而至，強調(diào)地方政府債務安全和PPP的規(guī)范化會成為未來政策的主基調(diào)，地方政府新建項目預計將全面轉(zhuǎn)向合規(guī)的PPP模式。在這個背景下，地方政府和建筑業(yè)企業(yè)該如何預判政策大勢、掌握主動，已成為PPP實踐中必須深入思考的問題。
截至2017年6月底，全國PPP項目成交總金額達到了5.57萬億元，成交項目個數(shù)達到了3774個，項目涵蓋市政公用設施、交通基礎設施、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育和養(yǎng)老養(yǎng)生等多個領(lǐng)域。一擁而上的PPP項目中，運營內(nèi)容“淡化”的問題始終存在，而且在部分領(lǐng)域出現(xiàn)了變本加厲的苗頭，部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。
PPP項目中融資建設是基礎，運營是王道
對于目前部分PPP項目運營內(nèi)容“淡化”問題，財政部強調(diào)要守住“底線”，即對于不包含運營內(nèi)容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金。這預示著，未來以運營為導向的開發(fā)性PPP項目將成為主流，政府推行PPP模式不單是出于融資目的，更多的是為了提高公共服務能力，因而將會更加鼓勵運營型企業(yè)作為社會資本參與到PPP項目中來。
而財政部第四批示范項目申報條件中，也針對目前PPP市場“重建設、輕運營”以及運營階段績效考核流于形式等問題，強調(diào)建立完善的運營階段績效考核機制和投資回報機制；同時，示范項目申報篩選注重鼓勵規(guī)范運用PPP模式盤活存量公共服務資產(chǎn)，吸引社會資本參與運營。上述內(nèi)容所發(fā)出的政策信號是，一批真正包含開發(fā)運營的復合型PPP項目將會出現(xiàn)，該類項目可采取“經(jīng)營性項目+非經(jīng)營性項目”捆綁運作的基本架構(gòu)。但從PPP項目資產(chǎn)管理和運作的角度來看，不僅要求建設和經(jīng)營的一體化，同時還要注重項目和產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動，因而對社會資本的建設、綜合運營和資金籌集、項目統(tǒng)籌等能力均提出了極大的考驗。
不得不做的PPP運營，一次轉(zhuǎn)型的陣痛
如上所述，PPP項目運營已經(jīng)不是“想不想做”的選擇，而是“不得不做”的問題。然而，建筑業(yè)企業(yè)從施工到運營轉(zhuǎn)型，有著不得不做的無奈和不知該如何下手的茫然。
我國基礎設施和公用事業(yè)長期在政府包辦和計劃經(jīng)濟體制下運行，民企的建設總承包能力弱，國企的能力也只是體現(xiàn)在施工上，這在短時間內(nèi)還難以改變。目前，建筑國企的業(yè)績評價導向依然是看重項目建設規(guī)模而忽視項目本身運營所帶來的收益，項目評審過程中往往過于關(guān)注PPP項目的施工利潤，而如何讓項目自身運營產(chǎn)生收益以及能產(chǎn)生多少運營收益卻較少納入項目的可行性論證并作為決策依據(jù)。此外，由于運營收益要依賴社會投資人的專業(yè)能力并在一個較長的運營期來實現(xiàn)，因此社會投資人是否具備相應的運營資源和運營經(jīng)驗尤為重要。對此，不少企業(yè)顯然還沒有來得及做好充分的準備。
在現(xiàn)今PPP模式成為政府開展基建項目主要方式的大環(huán)境下，各家企業(yè)為抓住PPP所帶來的戰(zhàn)略機遇期，彼此之間競爭激烈，在從施工到運營轉(zhuǎn)型的過程中，會受到市場端和資金端的“兩頭擠壓”，地方政府把建設和運營割裂開，把PPP項目當成施工項目來招標，導致社會資本相對處于弱勢，全生命周期的合理收益難以保障；加之當前金融監(jiān)管處于高壓態(tài)勢，融資難、融資貴依舊是掣肘PPP發(fā)展的主要障礙之一。
經(jīng)營性PPP項目的市場規(guī)模將進一步擴大，而地方政府大基建類項目投資收益低的本質(zhì)并不會因為PPP而改變。在此背景下，基于業(yè)務模式創(chuàng)新角度，建筑業(yè)企業(yè)從單一的施工轉(zhuǎn)型為“建設+運營”的大資產(chǎn)管理平臺將是大勢所趨。我們終將面臨轉(zhuǎn)型的難題，并不得不承受隨之而來的陣痛。
民企應加大PPP模式融入力度
朱挺峰 江蘇中南建筑產(chǎn)業(yè)集團有限責任公司高級副總裁
政府和社會資本合作（PPP）模式大力推廣以來，傳統(tǒng)公共服務領(lǐng)域市場逐步向各類社會資本開放，民營企業(yè)的參與度一直是市場的關(guān)注焦點。全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第7期數(shù)據(jù)顯示，截至2017年6月末，全國入庫項目共計13554個，國家示范項目共計700個，累計投資額1.7萬億元，其中已簽約落地項目495個、投資額1.2萬億元，落地率71.0%。495個落地示范項目的簽約社會資本共785家，其中民企占37.1%；民企參與的示范項目240個，占48.5%。可見，在PPP模式中，民企的參與度依然較低。
社會資本在融入PPP模式中面臨的問題
在PPP模式中引入社會資本，一是獲取項目建設、運營資金，二是利用社會資本創(chuàng)新意識強、效率高的優(yōu)勢，引入先進管理理念，進而提高公共產(chǎn)品和服務的整體效率。然而，在現(xiàn)實中，民企參與度低，主要有兩方面原因。一是部分地方政府在觀念上有誤區(qū)，認為民企不可控、風險高，加上項目操作復雜、技術(shù)要求高，與民營資本合作會面臨較大的審計、輿論壓力，因此不愿意和民營資本打交道。同時，地方政府認為，與國企開展合作，有利于分散政治風險、社會風險、法律風險和財政風險。在這種情況下，政府的傾向性十分明顯。二是民企融入PPP模式的能力仍需加強。在PPP模式下，沉浸于傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式的民營建筑企業(yè)必須在組織架構(gòu)、營銷模式、采購模式、財務管理、稅務管理和信息管理系統(tǒng)等方面建立與PPP模式相適應的管理理念。但在這方面，多數(shù)企業(yè)的發(fā)展腳步依然緩慢。
江蘇中南建筑產(chǎn)業(yè)集團有限責任公司（以下簡稱“中南建筑”）很早便開始布局基礎設施建設市場，在融入PPP模式過程中，中南建筑也遇到了一些實際的問題。例如，由于現(xiàn)有的法律體系不健全，企業(yè)在項目建設、運營過程中面臨著無法可依、無據(jù)可循的問題；PPP操作流程不規(guī)范及地方政府財政承受能力不足問題時有發(fā)生，政府履約能力不足，社會資本方投資風險大；PPP項目實施過程中，由于沒有標準的格式文本，加之代理公司泛濫、專業(yè)水平參差不齊，在招標文件設置中，一邊倒現(xiàn)象突出，顯失公平和合理，把投資與合作風險片面推給了社會資本方。
近年來，國家在推動PPP模式發(fā)展方面出臺了一系列政策，但這些政策需要進一步落地，更需要相關(guān)部門從社會資本方角度入手，建立社會資本順利融入的有效機制，這樣才能保證PPP模式健康發(fā)展。
民營建筑企業(yè)融入PPP模式建議
作為江蘇省知名的民營建筑企業(yè)，中南建筑在近兩年先后承接了三亞市海綿城市建設PPP項目、山東省濟寧市中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院任城區(qū)老年護養(yǎng)院PPP項目等一大批PPP項目，總投資額達350億元，為民營建筑企業(yè)投入PPP熱潮作出了新的探索、積累了一定的經(jīng)驗。
完善投資體系、機構(gòu)建立。投資在PPP模式中被賦予了“打頭陣”的角色，企業(yè)要承接PPP業(yè)務，必須建立獨立于企業(yè)現(xiàn)有財務管理模式之外的投資體系。今年年初，中南建筑成立了江蘇中南建設集團上海投資發(fā)展有限公司，為企業(yè)投融資項目建立了完善的組織機構(gòu)、管理體系和立項申報決策體系，同時劃分了“核心、發(fā)展、擇機”3個市場分類，進一步明確了PPP業(yè)務承接標準與要求。
不斷完善施工資質(zhì)、提升企業(yè)核心競爭力。PPP項目涉及水利、水電、橋梁等基礎設施項目建設，企業(yè)必須具有相關(guān)資質(zhì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)融投資帶動總承包發(fā)展，提高盈利水平。2017年，中南建筑增加了市政一級總包資質(zhì)，正計劃完成公路、橋梁及水利一級資質(zhì)就位，同時加大相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的收、并購工作，全力打造完整產(chǎn)業(yè)鏈。
拓展融資渠道，提升企業(yè)平臺。為確保PPP投資項目有足夠的資金支持，建投集團在完成自有資金池300億元儲備的同時，不斷與外部基金公司聯(lián)手，讓投資公司的融資腳步走在項目前面，拉動項目開拓。
此外，本著信息共享、資源共享、成果共享的原則，為發(fā)揮優(yōu)勢互補、共擔共進、集團作戰(zhàn)的作用，鼓勵七大產(chǎn)業(yè)集團內(nèi)部聯(lián)動，中南建筑相繼出臺了跨區(qū)域、跨專業(yè)業(yè)務承接協(xié)調(diào)與獎勵機制，實現(xiàn)了全民參與、全面營銷，共同開拓PPP市場。
中國式PPP從“運營”走向“營運”
劉義富 安徽省路網(wǎng)交通建設集團股份有限公司董事長
“運營”和“營運”除了側(cè)重點不同，在大多數(shù)情況下是沒有區(qū)別的。若按照80/20法則去定義，營，側(cè)重經(jīng)營、籌劃、管理、建設和謀求等；運，偏重運行、運作。“營運”側(cè)重80的管理提升、20的日常運作，“運營”側(cè)重80的日常運作、20的管理提升。自2014年財政部頒布第一份推廣PPP模式的正式文件開始，“運營”這個詞就在推廣運用PPP模式的政策、法規(guī)和文件中不斷出現(xiàn)，不同時段出現(xiàn)的“運營”，其內(nèi)涵應有不同的解讀。
從“運營”向“營運”，可持續(xù)發(fā)展尤為重要
PPP作為供給側(cè)改革的重要組成部分，核心是引入市場機制、提升資源配置效率，同時也是推進混合所有制改革的有力抓手。在推廣初期，側(cè)重解決政府融資和建設的短期需求，社會資本的核心能力在于融到資，按規(guī)范和標準把項目建成，提供滿足社會需要的公共產(chǎn)品和公共服務，其運營工作側(cè)重日常運維。由于創(chuàng)新空間和激勵機制缺少頂層設計，推動社會資本管理提升的動力略顯不足。
歷經(jīng)3年多的發(fā)展，PPP已悄然進入變革時代。全國PPP綜合信息平臺項目庫報告顯示，截至2017年6月底，準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目投資額占總投資額比重為73.5%；在財政部主導的全國第四批PPP示范項目申報條件中，明確要求項目的回報機制要以使用者付費為主，直指PPP未來在于“營運”。眼下，政府方已為社會資本釋放創(chuàng)造性、能動性和激發(fā)競爭活力提供了廣闊的發(fā)展空間、明確了市場方向，社會資本要做的就是在PPP模式下，圍繞政府訴求進行準確的市場定位，構(gòu)建以營運能力為先導的業(yè)務發(fā)展模式，建立利益共享、風險共擔的長效機制，實現(xiàn)政企深度融合和可持續(xù)發(fā)展。
后PPP時代，社會資本的未來選擇探究
找準需求，明確定位。運營市場當前已進入紅海，民營資本在融資渠道、融資成本方面與國企競爭不占優(yōu)勢。但民營資本在資源協(xié)作上更加開放、在項目操作和決策機制上更加靈活，若能審時度勢、把握趨勢，在市場中找準定位、準備充分，反而可以揚長避短，開創(chuàng)PPP新變革時代下的經(jīng)營新局面。
安徽省路網(wǎng)交通建設集團股份有限公司（以下簡稱“安徽路網(wǎng)”）創(chuàng)立于2004年，自創(chuàng)立之日起就樹立了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的理念。2014年，中央力推PPP的政策密集出臺，這是新機遇也是新挑戰(zhàn)。我們在第一時間組建PPP專業(yè)團隊、研習政策文件、掌握操作流程、搭建融資結(jié)構(gòu)、擬定合同文件，積極與政府就PPP模式的項目合作進行洽談。2015年，公司中標3個基礎設施PPP項目。2016年上半年，由于對PPP功能定位單一，政府談PPP色變，社會資本之間圍繞工程造價、融資利率展開競爭，在運營市場上與國企赤膊相搏，優(yōu)勢全無。是坐以待斃還是另起爐灶？在政策文件重復強調(diào)的“運營”二字中，我們找到了答案——要用行動實現(xiàn)“逆襲”。
打造差異化運營能力。回歸原點，政府的首要任務是推動經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展的核心是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是要解決招商引資和發(fā)展載體。因此，基于PPP模式下的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展+載體建設+招商運營”一體化業(yè)務模型浮現(xiàn)之后，安徽路網(wǎng)以營運帶動主營業(yè)務發(fā)展，構(gòu)建了“策劃-規(guī)劃-投融資-建設-招商-運營”價值鏈，實現(xiàn)了差異化的市場定位，重塑了競爭優(yōu)勢。目前，集團已在安徽投資、運營PPP模式主題產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)項目10余個，產(chǎn)業(yè)門類涉及傳統(tǒng)和新興產(chǎn)業(yè)，為實現(xiàn)“基建運營商”向“產(chǎn)業(yè)運營商”轉(zhuǎn)型奠定了堅實的基礎。
強化引導，升級認知，完成進化
實踐在前，理論在后。從“運營”走向“營運”，其本質(zhì)是PPP應用模式的創(chuàng)新、范圍的擴展、功能的升級和社會資本積極性的激發(fā)，也是中央力推PPP模式的核心所在。從實踐來看，當前各參與方（政府方、金融機構(gòu)）的認知仍停留在初級階段，政府決策和項目融資困難重重。因此，監(jiān)管層要樹典型、強引導，協(xié)助完成認知升級，真正體現(xiàn)PPP模式的本質(zhì)內(nèi)涵，讓具有中國特色的PPP模式在PPP發(fā)展史上占據(jù)一席之地。
（來源：中國建設報）
